2021年10月，美國財(cái)政部發(fā)布《制裁評估報(bào)告2021》，仍將制裁作為一項(xiàng)重要政策工具，但將更好地調(diào)整其操作手段和方向。報(bào)告提到，911事件發(fā)生后，經(jīng)濟(jì)和金融制裁成為解決美國國家安全、外交政策和經(jīng)濟(jì)面臨的一系列威脅的首選工具。這一工具依賴于美國金融體系和貨幣體系的強(qiáng)大實(shí)力。制裁的核心是讓美國政策制定者向?qū)κ质┘訌?qiáng)大壓力，以阻止一切破壞美國國家安全的行為，并清晰地表明美國的政策立場。財(cái)政部與美國政府內(nèi)的其他部門密切合作開展制裁工作，特別是國務(wù)院、國家安全委員會以及司法部，它們牽頭制定制裁是為了美國外交政策和戰(zhàn)略目標(biāo)所服務(wù)。這些部門的官員表示，美國政府應(yīng)新建立一種跨機(jī)構(gòu)程序來審核潛在制裁，并權(quán)衡給受影響群體造成額外傷害、遭盟友抵制以及帶來其他經(jīng)濟(jì)和地緣政治后果的可能性。
一、美國以制裁作為國家安全工具的有效性面臨新挑戰(zhàn)
報(bào)告指出，如果使用得當(dāng)，美國的制裁有能力破壞、威懾和阻止破壞美國國家安全的行動。然而，美國在以制裁作為國家安全工具的有效性方面面臨新的挑戰(zhàn)：這些挑戰(zhàn)包括了網(wǎng)絡(luò)犯罪分子和大國戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)競爭對手；此外，隨著日益增長的金融復(fù)雜性以及政策制定者、市場參與者和其他利益相關(guān)方的合法需求的壓力，制裁手段也面對著人才和技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施不足的窘境。為確保制裁繼續(xù)支持美國的國家安全目標(biāo)，美國政府必須調(diào)整實(shí)施制裁的基本操作架構(gòu)并使之現(xiàn)代化。目前，美國的對手以及一些盟友已經(jīng)在減少對美元的使用，并在更廣泛的跨境交易中減少對美國金融體系的依賴。雖然此類變化有除美國金融制裁之外的多種原因，但美國政府已經(jīng)注意到這些趨勢可能削弱其制裁有效性的風(fēng)險(xiǎn)。此外，數(shù)字貨幣、替代支付平臺和隱藏跨境交易的新方法等技術(shù)創(chuàng)新都有可能降低美國制裁的效力。
二、針對現(xiàn)行制裁措施的一系列新建議
在評估了現(xiàn)行制裁措施之后，報(bào)告提出了一系列建議，報(bào)告從利益相關(guān)者的角度以及改進(jìn)制裁實(shí)施的數(shù)據(jù)和建議中納入了重點(diǎn)。它提供了幾個步驟來使制裁現(xiàn)代化和精準(zhǔn)化，以解決當(dāng)前的政策優(yōu)先事項(xiàng)，并使該工具足夠靈活以應(yīng)對未來的威脅。主要包括：
1. 采用結(jié)構(gòu)化的政策框架，將制裁與明確的政策目標(biāo)聯(lián)系起來。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，財(cái)政部將采用結(jié)構(gòu)化的政策框架，并輔以美國與盟友間的多邊協(xié)調(diào)機(jī)制，通過合作，細(xì)化制裁的手段并爭取達(dá)到制裁的目的。該框架應(yīng)反映關(guān)鍵的政策考慮，并從下列維度明確制裁行為的手段和目的：（1）在更廣泛的美國政府戰(zhàn)略中支持明確的政策目標(biāo)：制裁應(yīng)與其他措施一起部署，作為支持特定政策目標(biāo)的更大戰(zhàn)略的一部分。（2）制裁手段已被評估為適合當(dāng)前情況的正確工具：制裁應(yīng)結(jié)合嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和情報(bào)分析，以確保它們是美國國家安全工具箱中實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的正確工具。（3）包含對制裁目標(biāo)、美國經(jīng)濟(jì)、盟國和第三方的預(yù)期經(jīng)濟(jì)和政治影響，并已進(jìn)行精確地校準(zhǔn)以減輕意外影響。這將使制裁措施落在預(yù)期目標(biāo)上，并且對第三方的潛在負(fù)面影響被最小化。（4）包括多邊協(xié)調(diào)和接觸戰(zhàn)略：在可能的情況下，制裁應(yīng)與盟國協(xié)調(diào)，納入共享情報(bào)和資源，并與包括行業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、盟國、民眾和媒體在內(nèi)的相關(guān)利益相關(guān)者進(jìn)行接觸。（5）制裁手段本身應(yīng)易于理解、可執(zhí)行，并在可能的情況下可逆：應(yīng)明確傳達(dá)制裁措施所希望達(dá)到的目的，以便目標(biāo)、盟友和其他人了解這些制裁的具體目標(biāo)以及在何種情況下手段可能會升級、降級或撤銷。多邊協(xié)調(diào)機(jī)制方面，美國可以鼓勵盟友和合作伙伴通過以下方式協(xié)調(diào)制裁政策：合作和共享政策框架和信息；持續(xù)努力協(xié)調(diào)制裁制度；努力將制裁協(xié)調(diào)納入現(xiàn)有的多邊機(jī)制。這些多邊努力包括在可能和適當(dāng)?shù)那闆r下倡導(dǎo)聯(lián)合國制裁，以確保限制性措施的全球適用性和擴(kuò)大信息傳遞，以及通過其他多邊組織開展工作。特別是作為美國政府制定外交政策的跨部門領(lǐng)導(dǎo)者的美國國務(wù)院，是這項(xiàng)工作的重要合作伙伴和領(lǐng)導(dǎo)者。
2. 調(diào)整現(xiàn)行的制裁手段以減輕意外的經(jīng)濟(jì)、政治和人道主義影響；并應(yīng)確保制裁易于理解、有較強(qiáng)的可執(zhí)行性和適應(yīng)性。財(cái)政部應(yīng)尋求更為靈活的制裁措施，以減輕對被制裁政體轄下工人和企業(yè)、盟友和非目標(biāo)人群的意外經(jīng)濟(jì)和政治影響。這將保護(hù)當(dāng)?shù)氐年P(guān)鍵選民，并有助于保持該國內(nèi)部人群對美國制裁政策的支持。例如，美國小企業(yè)在與國內(nèi)外大公司競爭時可能缺乏資源來承擔(dān)制裁所帶來的合規(guī)成本；不夠精確的制裁可能會不必要地導(dǎo)致他們錯失商業(yè)機(jī)會。為了更好地確保該工具的精確性，財(cái)政部需要與受金融制裁影響的利益相關(guān)方進(jìn)行更有效的溝通和協(xié)調(diào)。此外，財(cái)政部必須更系統(tǒng)地應(yīng)對與在受到嚴(yán)厲制裁的地區(qū)通過合法渠道開展人道主義活動相關(guān)的挑戰(zhàn)。在可能和適當(dāng)?shù)那闆r下，財(cái)政部應(yīng)擴(kuò)大制裁例外條款，以支持合法的人道主義物資和援助的流動，并在制裁當(dāng)局建立和實(shí)施時提供明確的指導(dǎo)，特別是與弱勢群體有關(guān)的指導(dǎo)。日后，財(cái)政部將繼續(xù)評估其現(xiàn)有權(quán)力，以規(guī)避當(dāng)前制裁手段影響到被制裁國民眾，以及解決這一問題的潛在手段。此外，財(cái)政部還應(yīng)圍繞制裁對象加強(qiáng)其與國內(nèi)外主要受眾的公共信息傳遞和互動，確保信息傳遞通暢并與主要利益相關(guān)者群體密切配合。報(bào)告認(rèn)為，這項(xiàng)努力值得投入大量時間和精力，可以很大程度上推進(jìn)其他國家了解和接受美國的價(jià)值觀。
3. 制裁手段的現(xiàn)代化對財(cái)政部針對制裁所需的勞動力和運(yùn)營能力提出了更高要求，目前美國亟需對上述能力進(jìn)行投資。財(cái)政部必須擁有合適的專業(yè)技能和人員，以支持穩(wěn)健有效的制裁政策制定和實(shí)施過程。這些投資將維持財(cái)政部執(zhí)行美國外交政策和國家安全核心工具的能力，這使得制裁手段在保護(hù)美國金融體系的完整性的同時與廣泛的制裁利益相關(guān)者建立建設(shè)性關(guān)系。特別是，財(cái)政部應(yīng)投資深化其在不斷發(fā)展的數(shù)字資產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域的知識和能力，以支持完整的制裁周期。為了更好地促進(jìn)合規(guī)，財(cái)政部應(yīng)擴(kuò)大新技術(shù)的使用，向受制裁行動影響的國內(nèi)外受眾提供關(guān)鍵信息。
隨著世界格局的不斷變化，金融創(chuàng)新、全球經(jīng)濟(jì)活動的轉(zhuǎn)變以及新的地緣政治挑戰(zhàn)正在重新定義如何利用經(jīng)濟(jì)實(shí)力來支持美國的國家安全目標(biāo)。為了有效應(yīng)對這些變化，財(cái)政部必須調(diào)整自身的人力資源結(jié)構(gòu)和技術(shù)工具箱以適應(yīng)其制裁政策和精細(xì)化操作框架。在歷屆美國政府越來越多地通過制裁來懲罰其所謂的不當(dāng)行為、迫使外國政府以符合美國利益的方式行事之后，此番政策調(diào)整可能成為美國對外制裁模式的一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
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