當(dāng)?shù)貢r(shí)間6月22日下午，歐洲議會(huì)全體表決通過了碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）的“一讀”文本，這是針對(duì)去年7月歐委會(huì)公布的“立法草案”的正式修正意見，是碳關(guān)稅立法的重要進(jìn)展。這次的投票基本上掃除了上次變故給CBAM立法進(jìn)程蒙上的陰影。現(xiàn)在，參與立法的三方——?dú)W盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)的方案都擺在了桌面上，進(jìn)行“三方會(huì)談”的條件已經(jīng)具備。因?yàn)橥镀眲倓偨Y(jié)束，所以現(xiàn)在還看不到整合的正式文本。現(xiàn)階段只能先期根據(jù)歐洲議會(huì)的投票結(jié)果和投票前公布的修正意見，歸納一下歐洲議會(huì)的CBAM方案與歐委會(huì)方案的重要不同之處。等到整合的正式文本公布后，不排除有稍作調(diào)整的可能。
一、CBAM的歷史與發(fā)展
歐盟自2005年開展碳排放交易后，就開始討論針對(duì)“碳關(guān)稅”立法。2019年，歐盟委員會(huì)主席馮·德萊恩上任伊始即推動(dòng)將CBAM列入了歐盟綠色新政中；2020年，歐盟委員會(huì)提交了CBAM影響評(píng)估報(bào)告，并對(duì)其進(jìn)行了公開征求意見；2021年，先是歐洲議會(huì)投票通過了設(shè)立CBAM的決議，隨后，歐盟又將碳中和目標(biāo)定為強(qiáng)制性法律約束。歐盟CBAM也由此獲得了“合法”身份。2021年7月，歐盟委員會(huì)根據(jù)氣候目標(biāo)，提出了名為“Fit for 55”的一系列立法提案，涵蓋了能源、工業(yè)、交通、建筑和碳排放交易體系等多個(gè)領(lǐng)域的政策修訂，其中正式公布了CBAM提案細(xì)則。2022年3月，歐盟理事會(huì)通過了CBAM的“總體方針”，CBAM距離實(shí)施再進(jìn)一步。在此背景下，歐盟在綠色新政中提出實(shí)施CBAM，作為其旗艦氣候政策—?dú)W盟碳排放權(quán)交易體系的關(guān)鍵補(bǔ)充政策措施之一，以避免碳泄漏、保護(hù)其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力、推動(dòng)其“2050氣候中和”目標(biāo)和《巴黎協(xié)定》目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2021年7月14日，碳關(guān)稅的“立法草案”最初由歐盟委員會(huì)提出，這是進(jìn)入立法程序第一步。這個(gè)“立法草案”同時(shí)提交給歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)進(jìn)行審議。首先由歐洲議會(huì)進(jìn)行一讀，或全盤接受，或提出修正意見。今天通過的一讀文本就是歐洲議會(huì)對(duì)歐委會(huì)草案的修正意見。接下來，將由歐盟理事會(huì)對(duì)歐洲議會(huì)的意見進(jìn)行一讀。如果理事會(huì)全盤接受歐洲議會(huì)意見，則法案即告通過。否則，理事會(huì)將形成自己的修正意見并反饋給歐洲議會(huì)。這就會(huì)引出“二讀”甚至“三讀”。在實(shí)踐中，由于立法程序過于復(fù)雜和冗長，歐洲議會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐盟委員會(huì)往往采用非正式的“三方會(huì)談”方式，以期達(dá)成共識(shí)，促成立法提案盡可能在一讀或二讀階段通過。
此前，在今年3月15日，當(dāng)歐洲議會(huì)尚未形成一讀意見時(shí)，歐盟理事會(huì)就已經(jīng)拿出了一個(gè)“總體路徑”（General approach），歐盟理事會(huì)已經(jīng)表明了它的基本態(tài)度，并傳遞給了歐洲議會(huì)?，F(xiàn)在這三方都形成了各自的CBAM方案。歐盟理事會(huì)基本上接受了歐委會(huì)的方案，而歐洲議會(huì)則對(duì)歐委會(huì)的方案有較大修改。接下來要看他們能否通過三方會(huì)談模式形成一個(gè)都能接受的方案。從現(xiàn)在到完成立法還有一段路要走。預(yù)計(jì)整個(gè)立法程序會(huì)在2022年底之前完成。
二、關(guān)于CBAM中碳足跡的相關(guān)要求
歐盟正在制定的碳關(guān)稅措施是世界上第一個(gè)針對(duì)產(chǎn)品的碳含量而采取的貿(mào)易措施。從這個(gè)意義上講，它理應(yīng)被高度重視。但CBAM對(duì)不同行業(yè)的影響不可一概而論，并且它的具體方案還沒有最終敲定。目前某些文章存在對(duì)CBAM的產(chǎn)品范圍和排放范圍不問究竟，對(duì)其影響過度渲染的問題。
而更令利益相關(guān)方不滿的是，目前存在一種誤導(dǎo)，說企業(yè)為了應(yīng)對(duì)CBAM應(yīng)當(dāng)計(jì)算產(chǎn)品的全生命周期（“從搖籃到墳?zāi)埂保┨甲阚E。這是不對(duì)的，歐委會(huì)去年在產(chǎn)品環(huán)境足跡培訓(xùn)中明確表示，CBAM的碳含量計(jì)算并不采用全生命周期碳足跡的方法學(xué)。簡(jiǎn)而言之，歐盟要求的CBAM碳足跡沒有那么復(fù)雜，如果單純是為了應(yīng)對(duì)CBAM而計(jì)算產(chǎn)品的碳含量，也就是未來會(huì)被征收碳關(guān)稅的那部分碳排放，肯定用不著全生命周期碳足跡等方法。為什么？因?yàn)榇颂甲阚E非彼碳足跡。CBAM僅關(guān)注企業(yè)的“范圍一”和“范圍二”排放；它既不考慮上游環(huán)節(jié)（原材料生產(chǎn)）的排放，也不考慮下游環(huán)節(jié)（使用和報(bào)廢階段）的碳排放。而全生命周期碳足跡則必須考慮上下游排放。換言之，CBAM征稅的碳排放不是“全生命周期”的，它僅限于組織內(nèi)部的生產(chǎn)排放和用電排放（對(duì)電力排放是不是征稅還沒最后確定），而全生命周期碳足跡的碳排放是跨組織的。全生命周期碳足跡當(dāng)然有它的用處和價(jià)值，但它并不是應(yīng)對(duì)碳關(guān)稅的特效藥，甚至并不完全對(duì)癥；這是一個(gè)科學(xué)問題，必須實(shí)事求是。
三、歐洲委員會(huì)和歐洲議會(huì)版本的異同
目前來看，與歐委會(huì)一年前拿出的“立法草案”相比，歐洲議會(huì)今天通過的修正方案有很大變化。最重要的是，碳關(guān)稅的起征日期向后推遲了一年——從2027年起征。歐洲議會(huì)的方案擴(kuò)大了CBAM的產(chǎn)品范圍，增加了有機(jī)化學(xué)品、塑料、氫和氨，還把進(jìn)口產(chǎn)品的間接排放（用電排放）納入了征稅范圍；后面這兩條使得CBAM有了強(qiáng)制執(zhí)行力。
四、業(yè)界對(duì)于CBAM可能引發(fā)新貿(mào)易爭(zhēng)端的擔(dān)憂
業(yè)界普遍擔(dān)憂，歐盟率先實(shí)施CBAM可能在全球范圍內(nèi)引發(fā)新的貿(mào)易爭(zhēng)端。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，實(shí)施碳關(guān)稅將導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)品的出口成本增加，令行業(yè)承壓；同時(shí)，類似歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的政策有貿(mào)易保護(hù)主義的傾向，或成為部分國家保護(hù)本土產(chǎn)業(yè)、打壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的手段。布魯蓋爾研究所就曾發(fā)表文章指出，歐盟的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制很可能引發(fā)貿(mào)易爭(zhēng)端。澳大利亞更是公開反對(duì)歐盟推出碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，稱其為一種“貿(mào)易保護(hù)措施”。另有泰國、韓國、菲律賓等國質(zhì)疑，歐盟此舉是要把單邊標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加于其他國家。
能源基金會(huì)低碳轉(zhuǎn)型項(xiàng)目主任傅莎指出，歐盟推出CBAM的初衷與其碳市場(chǎng)改革密不可分，其中就包括幫助本土企業(yè)提升競(jìng)爭(zhēng)力?！皻W盟應(yīng)該也考慮到了各界對(duì)貿(mào)易爭(zhēng)端的擔(dān)憂，在相應(yīng)條款的設(shè)計(jì)上有所體現(xiàn)。比如，費(fèi)用的征收并不針對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品，而是針對(duì)其本土進(jìn)口商。不過，這不能避免這些條款通過傳導(dǎo)致使進(jìn)口產(chǎn)品的成本增加。另外，歐盟還通過選定行業(yè)、局限在直接排放、設(shè)置過渡期等方法，盡量減少各界的顧慮。目前來看，可能對(duì)其周邊貿(mào)易伙伴的影響會(huì)比較明顯，首階段覆蓋的行業(yè)也會(huì)受到影響。”
值得注意的是，CBAM在歐洲議會(huì)獲得通過，并不意味著作為“碳關(guān)稅”已經(jīng)走完立法程序。這表明繼歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)之后，歐洲議會(huì)也形成了自身的“碳關(guān)稅”方案，下一步，還要進(jìn)行三方協(xié)商，才能得到最終的法律文本。
中國貿(mào)促微信