隨著全球能源轉型加速，能源安全的內(nèi)涵不斷拓展，礦產(chǎn)安全已然列入新型能源安全的范疇，能源礦產(chǎn)安全成為國家安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。拉美地區(qū)能礦資源優(yōu)勢突出，加強中拉能礦投資合作為統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展與高水平能礦安全提供了重要支撐。中拉能礦投資已經(jīng)建立堅實的合作基礎，投資合作潛力巨大，但風險仍存。因此，我國應貫徹總體國家安全觀，兼顧發(fā)展與安全，綜合提高中拉投資合作水平以保障能礦供應能力。
一、中拉能礦投資合作的特征
第一，中國在拉美地區(qū)的能礦投資已建立合作基礎，并自2011年起開始轉型，沿產(chǎn)業(yè)鏈多元化發(fā)展。截至2018年底，中國在拉美的采礦業(yè)投資存量占中國采礦業(yè)對外直接投資存量的比重為13.3%。而自2011年起，中國對拉美的能礦投資已經(jīng)逐漸轉型。此前，中國對拉美的能礦投資主要以資源的勘探和開采為主，而2011年之后，資源開采類的投資項目大幅減少，而沿產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)和服務類投資逐漸增多。
第二，對拉美的能礦并購投資成為綠地投資的有力互補。2014年起，隨著中國采礦業(yè)對外投資步入下行階段，中國對拉美能礦投資活力整體有所減弱，在綠地投資方面更為顯著。2003年以來，并購投資和綠地投資呈現(xiàn)出此消彼長的態(tài)勢，具有明顯的互補特征，尤其是2009年以來，并購投資成為更受中國投資者青睞的投資方式。
第三，受資源分布的影響，中國對拉美地區(qū)的能礦投資東道國相對集中。中國對拉美地區(qū)的油氣投資主要流向委內(nèi)瑞拉和厄瓜多爾，礦業(yè)投資則以對巴西和墨西哥的投資為主。
總的來說，中國在拉美地區(qū)的能礦投資已經(jīng)建立較為堅實的合作基礎并積極轉型，投資方式和投資結構發(fā)生轉變。這既符合對外投資長期發(fā)展的規(guī)律，也有利于降低投資風險。但中拉能礦投資合作仍存在一些客觀的劣勢。歐美國家長期以來都是拉美外資的最主要來源，其在能礦投資領域已建立長期優(yōu)勢，相對而言，中國仍是拉美能礦投資的“后來者”，投資東道國地理分布較為集中，投資產(chǎn)業(yè)結構多元化仍相對有限、本土化發(fā)展經(jīng)驗相對欠缺。
二、中拉能礦投資合作的風險分析
在拉美的能礦投資面臨的往往是相互交織、相互影響的多種風險的集合，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
第一，政治周期和政治領導人的變化提高政策不確定性風險。拉美政治周期頻繁更替、政黨競爭復雜，基于不同政治和經(jīng)濟出發(fā)點的政黨和政治領導人，在大選時可能會改變其對能礦業(yè)的態(tài)度。拉美政黨傳統(tǒng)上對于采礦的態(tài)度，具有左派反對右派支持的范式，但隨著政治環(huán)境日益復雜化，這一范式有所弱化，政治干預和支持可能來自任何政治派別，進一步加劇了政治環(huán)境引發(fā)的采礦政策的不確定性。
第二，在疫情沖擊下，拉美的資源民族主義情緒加劇，國家干預的風險提高。資源民族主義風險提升最快的國家是墨西哥，在拉美地區(qū)僅低于委內(nèi)瑞拉。阿根廷的民族主義風險緊隨墨西哥之后，巴西和哥倫比亞風險的提高程度同樣值得關注。新冠疫情爆發(fā)以來，拉美國家普遍以“通過稅收和監(jiān)管間接征用”和“國家干預”相結合的方式，強化了國家對資源部門的控制。
第三，社區(qū)經(jīng)濟利益和環(huán)保問題導致社會風險復雜化。全球范圍內(nèi)，拉美是與采礦有關的社會沖突爆發(fā)最頻繁的地區(qū)。其中，土著社區(qū)的抗議引發(fā)的糾紛最為突出，且隨著社區(qū)權力的提升，對社區(qū)經(jīng)濟和福利發(fā)展需求的增強，沖突的誘因日益復雜化。一方面是源自經(jīng)濟利益的沖突，包括特許權經(jīng)費分配不均、礦山開采對旅游收入的影響、工資上漲對當?shù)貏趧用芗筒块T利潤的沖擊、水資源使用對其他行業(yè)的擠出等。另一方面源自與當?shù)鼐用褡陨砝娴臎_突，尤其是涉及環(huán)保的問題。新冠疫情進一步惡化了拉美地區(qū)的收入分配，加劇了低收入社區(qū)對采礦業(yè)的不滿和抗議，社會風險提高。
第四，疫情沖擊令拉美經(jīng)濟陷入歷史性衰退，稅收提高和資本管制的風險加劇。疫情導致多數(shù)拉美國家財政赤字惡化，為了擴大財政收入、加快復蘇經(jīng)濟，采礦特許權使用費和采礦稅調(diào)高的風險進一步提高。另一方面，疫情爆發(fā)后拉美地區(qū)主要國家陸續(xù)出現(xiàn)大型跨國企業(yè)撤資的現(xiàn)象。而部分拉美國家以往在面對資本外逃的局面時，曾采取提高出口稅收和限制利潤匯出等措施應對。投資企業(yè)需要警惕東道國政府為應對資本外流采取的應激性措施。
第五，基礎設施配套的不足、人力資本的欠缺加大了能礦投資項目的運營難度。拉美國家基礎設施配套和投資嚴重不足，而礦區(qū)往往又位于拉美國家偏遠或不發(fā)達地區(qū)，基礎設施缺失問題更加嚴峻，嚴重制約能礦企業(yè)的投資、經(jīng)營和發(fā)展，甚至一定程度阻礙項目的推進。而人力資本不足在部分地區(qū)也成為制約能礦投資企業(yè)生產(chǎn)的因素。拉美的部分司法管轄區(qū)對礦區(qū)作業(yè)的外國雇員數(shù)量或比例設置了上限，但本地能提供的合格雇員數(shù)量又十分有限。
三、中拉能礦投資合作建議
根據(jù)總體國家安全觀的要求，要強化底線思維、增強危機意識、多元發(fā)展、多措并舉，不斷增強能礦資源供應安全的綜合保障能力?；谥欣艿V投資合作的特征及風險，對加強中拉能礦投資合作有以下幾點建議。
第一，應逐漸擴大在拉美能礦領域沿產(chǎn)業(yè)鏈的投資比例。拉美國家短期內(nèi)需要提高能礦投資和初級產(chǎn)品出口以改善資本和經(jīng)常賬戶收支，在中長期內(nèi)更需要增強產(chǎn)能和構建產(chǎn)業(yè)鏈。對于后者，拉美國家無論是在基礎設施配套、人力資源還是生產(chǎn)能力方面，都存在差距。對此，一方面，我應在擴大采礦企業(yè)對拉沒地區(qū)投資的同時，鼓勵生產(chǎn)型、服務型企業(yè)投資，推動產(chǎn)業(yè)鏈的建設與發(fā)展；另一方面，應適度從國家戰(zhàn)略層面加強部署，以國企投資帶動對拉美能礦產(chǎn)業(yè)上下游的投資。
第二，注重基層勘探投資，關注礦石品質(zhì)以及礦產(chǎn)可追溯性。在拉美地區(qū)獲得大規(guī)模的新開發(fā)項目的批準已經(jīng)非常困難，這導致采礦業(yè)投資企業(yè)愈加輕視“早期資產(chǎn)”，轉而傾向于在現(xiàn)有礦區(qū)或附近擴大生產(chǎn)，與前者相比，這是一種更低成本、更易操作的選擇。但對拉美國家來說，此類缺乏基層勘探的投資最終會損害未來的生產(chǎn)。同時，從低品位的礦石中提取金屬會產(chǎn)生更多的廢物，需要更多的能源，增加了成本和對環(huán)境的破壞。鑒于拉美國家和國際社會對環(huán)境問題和礦產(chǎn)可追溯性要求的提高，且礦產(chǎn)項目投資回報周期較長，中國對拉美新增的礦業(yè)投資應提高對基層勘探的重視和傾斜，在降低準入障礙的同時，也能更好地保障礦產(chǎn)項目的可持續(xù)性。
第三，加強本地溝通、增強利益共享，降低社會風險。做好投資前的盡職調(diào)查和投資中的實時調(diào)查。一是要充分了解礦山的歷史，并對當?shù)厣鐓^(qū)進行民意調(diào)查；二是要了解礦區(qū)附近的競爭利益，包括合法和非法的利益；三是投資企業(yè)應與當?shù)厣鐓^(qū)建立定期對話的機制，并積極應對與當?shù)仄髽I(yè)的關系。此外，一方面應積極推動與當?shù)仄髽I(yè)和社區(qū)的利益共享，實現(xiàn)共贏，如基礎設施的共享；另一方面提高當?shù)夭少徍捅镜毓蛡虻谋壤S護礦工利益。
第四，警惕資源民族主義，建立長效機制穩(wěn)定合作。一方面應強化與東道國政府的合作機制，促進能礦貿(mào)易投資的自由化；另一方面，鑒于拉美部分國家存在如稅收穩(wěn)定協(xié)議等的機制，中國能礦企業(yè)對拉美的投資過程中應盡量爭取此類協(xié)議，最大程度降低稅收政策變化帶來的風險，維護企業(yè)權益。
第五，中拉基礎設施合作應兼顧對能礦領域的戰(zhàn)略性部署，同時要加強對東道國人力資本的開發(fā)和培訓。未來中拉能礦資源投資合作應繼續(xù)推進“能礦投資+配套基建+業(yè)務培訓”等組合模式，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和投資的可持續(xù)性，在解決拉美內(nèi)部生產(chǎn)和運輸困難的同時，保障其能礦資源向外輸送的穩(wěn)定性和安全性，降低因供應中斷而產(chǎn)生的風險。
文章來源：https://mp.weixin.qq.com/s/2Q8P46wuCZA6-kXxX446Hg
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